淮安市新马高级中学 尤力
摘 要：分封制始于商朝而成熟于西周，在当时的历史条件下，是适应当时社会发展需要的，因而是进步的。然而，战国以后，随着封建地主经济的发展，分封制的正统地位受到了新生的郡县制的挑战。秦始皇结束战国纷争而实现天下一统，从此开辟中国两千多年的封建历史；而汉朝则是在秦的基础上巩固并开拓了封建制度。秦汉两朝，在统治者不断地探索和实践中，分封制和郡县制的角逐终于以郡县制的胜出告一段落。在本文中，笔者将试图从分封制和郡县制的发展演变来认识秦汉政治制度的成长过程。
关键词：专制主义中央集权；郡县制；发展；演变
绪 论
公元前230年至公元前221年，秦国在秦王政的统领下完成了统一六国的大业。从此结束了春秋战国以来诸侯割据混战的局面，建立了第一个多民族的中央集权制的封建国家。战国时代的诸侯混战给社会经济和人民生活带来了巨大的灾难。秦统一六国以后，人民得到了一个相对安定的社会环境，从而使得社会生产得以恢复和发展。为了消除潜在的分裂因素或者说分裂隐患，秦王朝采取了一系列的措施，其中一个重要的措施就是“政治体制改革”。秦始皇和他的统治集团在皇帝以下设置了一整套的官僚系统。在中枢机构，设丞相、太尉、尉史大夫，三者既相互分权又相互牵制，一般称为“三公”。低于上述三位官职的有诸卿，以前习惯称为“九卿”。[1] “三公九卿”制度的设立，为建立专制主义中央集权的封建国家制度开创了一个新的局面，对以后历代封建王朝的政治制度均产生了深远的影响。而在地方行政机构上，秦王朝废除了传统的分封诸侯国体制，将战国后期已出现的郡县制度推行到了全国。由此，秦王朝在全国范围内建立起了从中央到地方的封建统治网，从而强化了封建国家机器。
历史的车轮继续向前滚动。虽然秦始皇的“政治体制改革”卓有成效，然而他的残暴统治却最终激起了人民的反抗。仅仅在十几年之后，曾经不可一世的秦王朝便迅速灭亡了。公元前202年，在近四年的楚汉战争结束后，刘邦以胜利者的姿态即皇帝位，建立汉朝。汉承秦制，郡县制度在汉朝得以保留。然而，当政事稳定以后刘邦和他的谋臣们在总结秦朝灭亡的教训时认为，秦王朝之所以迅速灭亡有一个重要的原因，那就是秦始皇在制定政策时过于激进而失于温和。分封制已经实行了近千年，对于普通百姓来说它的毫无征兆地消失是无法接受的。不仅如此，秦始皇可能同样忽视了那些为他厮杀于沙场的将士们的感受。在那些将士们的心里也许封王封侯就是他们的目的。从分封制到郡县制，秦始皇的动作如此利索，以至于这种快刀斩乱麻的魄力伤害了很多人的感情。刘邦，一个流氓出身的市侩小人，也许比秦始皇更加明白“韩信”们想要的是什么。当然他同样明白分封制已进迟暮之年而郡县制才是历史的未来，所以他采取了一个相对折中的制度，就是后人所谓的“郡国并行”制。
研究政治制度的文章很多，研究秦汉政治制度的文章也不少。如史众先生的《<封建论>的尊法反儒精神》着重阐述了分封制走向衰落的历史必然，而陈苏镇先生在《汉初王国制度考述》中则系统的论述了汉初分封制之所以死灰复燃的原因。各种文章不一而足，然而对于秦汉历史的研究却始终在稳步向前。鉴于此，本文将以分封制和郡县制为切入点，分成三个部分对秦汉时期的政治制度的演变进行较为全面的介绍和分析，使读者能通过阅读此文更加全面地了解秦汉时期的历史。
一 、分封制及其发展演变
（一） 分封制的形成与发展
分封制是在中国奴隶制经济和宗法血缘关系基础上形成的一种政权组织形式。分封制的鼓吹者认为，分封制是儒家所谓的古代“圣人”制定的制度，是出于“圣人”的意志，应当是垂之万世而不可更改。分封制的出现大致可以追溯到商代甚至更早，而分封制真正的成熟时期则应该是在周朝。
周原来只是商的一个小诸侯国。商纣王统治时期，政治腐败，宫廷生活糜烂不堪，人民生活在水深火热之中，在煎熬中人们发出了微弱而又激烈的呐喊。当时的周文王似乎看到了取而代之的美好未来，于是苦心经营。在不断地壮大中他联合周围的许多诸侯国和部族蓄势待发。终于，在牧野之战后周武王迅速消灭了不可一世的商朝，一个强大的延续了八百年的周朝就此建立。对于商朝就已经出现的分封制，周武王有着自己的理解并将其推向成熟。灭商以后，周武王为了笼络前朝遗民把纣王的儿子武庚分封到商的统治中心区，同时分派周王室贵族管叔、蔡叔、霍叔作为三监对其加以监视。武王死后，摄政王周公旦执政。武庚联合管叔、蔡叔、霍叔发动叛乱，企图东山再起。在周公旦的努力下，此次叛乱得以平息。平定叛乱之后周公旦认为，如果想要西周政权更加巩固就必须分封更多的诸侯。而为了防止叛乱再次发生，分封的主要是同姓诸侯。利用册封，周统治者把土地以及居民分赐给受封的诸侯，叫他们在自己的封地内建立诸侯国。诸侯有权将封地内的土地和居民再分封给自己的亲族，建立自己的官宦体系。在享受这些特权的同时各诸侯必须服从臣服于周天子，定期进行朝贡，在周天子需要时调集自己的军队供周天子派遣。这样，以分封制为基础形成了以周天子为首的等级制度，同时也形成了周朝社会的基本结构。
在当时的历史条件下，周统治者把土地连同土地上的居民分封给奴隶主贵族，是有利于稳定社会秩序的。一方面，这种做法从某种程度上来说沿袭了商朝的制度，不会给普通百姓带来心理上的冲击。另一方面，周朝的分封有一个特点，就是在分封新诸侯的同时把商朝的旧贵族势力分散开来，这样也更加保证了年青的周王朝的政治安全。分封制的确立不仅有利于政治安全和社会稳定，在周朝初期更加有利于周经济的发展。分封到各地的诸侯为了聚集财富往往都会奖励耕织，发展生产。从历史的角度来说，分封制经历商朝而成熟于周朝是历史发展的必然，是社会的进步。
（二） 分封制的演变与性质的变化
秦始皇统一全国后，为了防止再次出现诸侯争霸的混乱局面，开始在全国推行郡县制，即所谓的“废分封行郡县”。
西汉建立后，汉高祖刘邦在继续推行郡县制的同时重拾分封制。汉初的分封，有异姓和同姓之分。楚汉战争时期，刘邦曾先后分封了七个异姓诸侯王，“徼一时之权变，以诈力成功，咸得裂土，南面称孤”。[2]可见，分封异姓王原本只是一时的权宜之计，以至于后来汉初政权稳定之后，铲除异姓王在汉天子看来便是理所当然的了。而在分封同姓王方面，刘邦却是“用心良苦”的，希望通过分封可以让刘家的江山代代相传，香火永续。然而，在中央集权制的发展过程中，这种“过时”的分封制度必将走向衰亡。随着汉武帝王国制度——推恩令的实施，分封制已经失去了原来的“味道”，分封制至此“名存实亡”。
长期以来人们一直认为，从商、周到战国甚至于后来汉朝的分封制似乎都是一样的，但是通过对分封制的深入分析，我们可以知道这种看法是不全面的。从战国时代开始分封制的性质就已经发生了变化，战国时期世袭的封君在其封国内仍然具有任用官吏的特权，但是对于拥有很多实权的执政的“相”，却常常是由国君直接委派的。站在历史的侧面我们似乎可以看到，分封制正在发生着某种令人惊叹的改变。进一步的看，战国时期的封君不仅在官员的任用上不再拥有绝对的自主权，甚至于在封国内法律的制定上也受到很大的限制。封君在封国内必须遵循国家统一的法令，各诸侯制定法令必须在国家法律的框架内进行，这与商、周时期诸侯可以在诸侯国内制定法律的制度是很不一样的。可以这样说，战国时期的封君在经济方面仍然有很大的自治权，但是在政治方面他们的权限已经受到了很大的限制。如秦在灭亡蜀国之后，分封原来蜀王的后裔作为蜀侯，同时派“相”和“守”帮助统治，而实际的政权就在“相”的手中。然而，战国时期的分封制虽然不再那么原汁原味，但是它里面依稀存在的某些东西还是可以让人回忆起那个久远的年代的。
时至汉初，王国的独立性仍然曾经达到这样的程度，除发生反叛汉朝的事件或发生诸侯王及其子孙有违法行为外，汉朝对王国的事务基本上不加干预。史料中也有迹象表明，当时除了汉朝法律之外，各王国还各有自己的法律，用来管理本国的事务和约束本国吏民。然而，无论如何我们都能看到分封制正在起着某种变化，这种变化将一步步地吞噬分封制的灵魂。正如上文所说的那样，到汉武帝推行推恩令之后，王国基本上没有什么独立的权利，分封制的灵魂也就不复存在了。分封制最终将在行尸走肉中走向自己的坟墓，而分封制的历史使命也彻底完成了。
二 、郡县制及其发展演变
（一） 郡县制的形成
和分封制不同的是，郡县制是适应封建社会中央集权统治需要的一种政权组织形式。随着封建社会制度的发展，郡县制也就一步步地取代了分封制。郡、县在春秋时代已出现，但是此时的郡县行政相属关系并未确定。有历史学家认为，郡县制应产生于春秋，确立于战国。而郡县与郡县制的概念并非等同，在地方行政职能上这种郡县相辖的政治体系，实是从秦代开始确立的。
春秋时期的县起源于商、周的别都……县制是别都制度的进一步发展。[3]然而，如前所述，春秋时期的县和后来的县的性质是不同的。春秋初期，秦、楚、晋等大国都已设有县，秦和楚的县出现较早。县最早设在这些大国的边境地区，往往是在征战中灭掉一个小国，就在原来的行政区内设县。因此县是直属于国君的统治地区，常常是国君到边境上处理军国大事或重大问题的地方，也就是说这时的县具有边防重镇的性质。这些县里的贵族和“国人”都被编制成军队，军队的长官也就是县的长官，叫做“县尹”，或者尊称为“县公”，就是一个县军队的统帅。因此这样的县，“实质上还是由贵族统治的边防重镇”[4]，与战国以后作为封建政权体制下地方组织的县显然不同。郡出现于春秋晚期，最初多设在边地，虽然占地大，但比较荒凉，地位不如县。郡的长官称为“守”或“太守”。“守”原为镇守边境军队的长官，后来变为行政长官。
虽然此时的郡、县与后来的郡县制度下的郡、县有很大的不同，但是透过这种稚嫩的形式我们似乎可以看到它们成长的可能。在历史的风风雨雨中，一种制度的形成如同一颗种子的发芽一样，也许只是在下一个瞬间。而郡、县的出现注定不会只是刹那芳华，郡县制的雏形在不经意间已经形成。
（二） 郡县制的发展演变战国时期，郡县制度有了一定的发展。如前所述，因为郡的范围大，所以郡下要划分县，实行郡县两级制。这一时期，各大国先后推行郡县制，其中只有齐国始终没有设郡，依然实行别都制度。秦推行郡县制较晚，秦穆公时期秦开始设郡，商鞅变法以后，秦国开始在全国设县。战国时代各大国所设的郡主要还在边防地区，郡的设置与边防有关，此时的郡守既是一郡的行政长官，更是征发一郡壮丁防守和出征的统帅。战国后期，秦在的统一六国的战争当中不断取得胜利，每攻克一个地方便设郡，郡县制得到进一步的推广和发展。
秦统一后，郡县制开始推行全国。《史记》记载，秦始皇“分天下以为三十六郡”[5]，《晋书》以为统一后又有所增设，可达四十郡之多，王国维等又以为有四十几郡。确切数字究竟是多少尚有待考证。汉承秦制，继续在全国推行郡县制度并不断增设新郡，据平帝元始年间的记载，全国共有一百零三郡国（见西汉郡国），据东汉顺帝时的记载，当时共有一百零五郡国（见东汉郡国）。一郡所统之县，多少不等，一般约为二十县上下，一郡总人口数以二十万左右者居多，多者也可逾百万。
三 、分封制与郡县制的时代选择
（一） 秦选择郡县制的原因
在详细了解了分封制与郡县制的发展演变之后，笔者认为，秦汉政治制度演变的过程其实就是分封制向郡县制过渡的过程，或者说是郡县制从起源到成熟最终代分封制而起的过程.
分封制自商周到战国经历了近千年的历史，随着社会的不断发展，用马克思的理论来说就是，这种上层建筑已经不适应当时的经济基础了。随着井田制的瓦解，分封制的存在也就失去了应有的基础。于是，各诸侯王为了争夺土地和势力范围，互相厮杀，整个社会进入全面的整合时期。秦统一后，一个崭新的世界展现在人们的面前，虽然依旧漫天黄沙，依旧北风凛凛。新的社会需要新的制度，于是，郡县制这个尚未发育成熟的制度被秦始皇推行到了全国。秦始皇的选择是正确的，他似乎站在了历史的高岗上看清楚了面前的世界。然而，也许他过于急切地想要看到一个全新的世界了，他完全忽略了一个制度的成长是需要时间的，就像人一样，年幼的郡县制虽然充满希望，然而蹒跚学步的“他”还需要分封制的搀扶。汤其领先生在《西汉郡国并行论》中发表观点认为，秦在刚刚统一后，就在全国推行单一的郡县制是不合时宜的。其中给出的原因，主要有三点：第一、列国纷争，七国争雄的局面刚刚结束，统一后的秦尚有许多动乱因素没有彻底清楚，社会局面很不稳定……第二、秦统一后，疆域辽阔，经济发展极不平衡，缺乏实行单一的地方行政体制的经济基础……第三、分封制度起于商周，后经春秋战国，历时千余年，传统的分封观念在人们的头脑中根深蒂固。[6]笔者认为三点总结在一起可以得到如下的结论：实行了近千年的分封制对实际经济的影响和对人们的思想观念的影响巨大，郡县制的全面推行让整个社会一时难以适应。
然而，之所以说秦始皇的选择是正确的，或者说秦始皇的战略是正确的，只是在战术上有所失误的原因是，秦始皇推行郡县制是顺应历史潮流的。唐柳宗元曾写过一篇《封建论》，文中赞扬了自秦朝开始普通推行的郡县制度，肯定了秦始皇实行封建专制主义的中央集权制，统一中国的重大的历史进步作用。《封建论》中有这样的表述：
秦有天下，裂都会而为之郡邑，废侯卫而为之守宰，据天下之雄图，都六合之上游，摄制四海，运于掌握之内，此其所以为得也……汉有天下，矫秦之枉，徇周之制，剖海内而立宗子，封功臣。数年之间，奔命扶伤而不暇，困平城，病流矢，陵迟不救者三代。
柳宗元在这两段文字当中，用秦行郡县和汉初恢复分封的正反两个方面的史实，来论证秦朝行郡县制的正确性。并且认为秦的迅速灭亡归根到底是因为秦统治的残暴而不是因为实行了郡县制。智者古人，笔者对古人的论证是信服的。
（二） 汉重启分封制的原因
汉高祖刘邦为什么在秦之后又恢复实行分封制呢？《汉书》卷一《高帝纪》载高祖十二年诏曰:“吾……与天下之豪士贤大夫共定天下，同安辑之。其有功者上致之王，次为列侯，下及食邑……皆令自置吏，得赋敛……吾于天下贤士功臣，可谓亡负矣。其有不义背天子擅起兵者，与天下共伐诛之。”[7]刘邦的这条诏令基本的意思就是说，我已经分封诸位功臣为王为侯了，已经仁至义尽了，如果再有不满足的，想谋朝篡位，那就别怪我不客气了。从中我们可以得出汉处恢复分封制的第一个原因：形势所迫，不得不为。
刘邦以布衣提三尺剑取天下，所依靠的确实是“天下之豪士贤大夫”，所谓“共定天下”非虚语。[8]《史记》卷七《项羽本纪》中曾经记载过一件事也许可以佐证说明上面的观点。刘邦与韩信、彭越约定一起出击项羽的军队，但韩信和彭越失约，谋臣张良说那是因为没有得到封赏，他建议刘邦分封给他们一定得土地，只有这样才能让他们死心塌地地为刘邦效命。于是，刘邦许诺“今能取睢阳以北至谷城皆以王彭越，从陈以东傅海与齐王信”[9]，之后信、越出兵，大败项羽。“共分天下”是刘邦为争取诸将与之“共定天下”而开出的条件，也是汉初封立王国的原则之一。[10]因此，在刘邦打下江山以后，“韩信”们如约得到了各自的封地，所谓“共分天下”，刘邦似乎没有食言也不敢食言。这就是第一个原因，形势所迫，不得布为。
如果说，汉初刘邦分封异姓王是迫于形势的权宜之计的话，那么，刘邦在分封同姓王的时候却有着不一样的考虑。随着西汉政局的稳定，刘邦对异姓王的疑心也日益加重。于是，从高祖五年开始，刘邦开始了铲除异性王的行动。在铲除异姓王的同时，刘邦大规模分封同性王，以拱卫中央政权。从而，笔者认为，汉初恢复分封制的第二个原因是：扩大统治基础，维护刘氏的“家天下”的局面。
事实证明，刘邦的这一做法是有一定的作用的，主要体现在平叛诸吕之乱上。吕后死后，在当时权倾朝野的吕氏家族企图发动政变，取代刘氏而王天下。在此危难之时，同姓诸侯王积极讨吕，并最终帮助中央平定了此次叛乱。当然，各同性诸侯王积极讨吕也有其自身的考虑。但是，无论如何他们的积极参与确实起到了维护统治的作用了。从这一点来看，刘邦的选择是正确的。
汉初，韩信要求做齐王，以为“齐伪诈多变，反覆之国也……不为假王以镇之，其势不定”[11]。邦没有同意，改立韩信为楚王，给出的理由是：“信家在楚，其意欲复得故邑”，“信习楚风俗”，“楚地方定……欲存恤楚众”[12]。此，笔者认为刘邦恢复分封制的第三个原因是：吸取秦亡的教训，正视经济文化发展的不平衡。
据史书记载，秦统一后，关中“膏壤沃野千里……南则巴蜀……西有关中之利，北有戎翟之畜，畜牧为天下饶”[13]经济发展水平较高。而楚、越等南方地区则是“地广人稀，饭稻羹鱼，或火耕而水耨……以故皆窳偷生，无积聚而多贫”[14]，多为蛮夷之地。虽然，秦始皇在统一后，曾采取措施统一度量衡，以利于各地区的交流，但在秦的残暴统治下，经济在短短十几年的时间之内是不可能有大的发展的。史书记载，庐江郡到了东汉建初年间，“百姓不知牛耕，致地方有余而食常不足”，[15]生产方式极为原始，经济发展水平十分低下。[16]汉初恢复分封制，实行“郡国并行制”是符合当时的实际条件的。总之，汉初恢复分封制归根到底就是为了维护刘氏家族的统治。当汉朝的政局逐渐稳定，经济从刘邦时期的“一穷二白”到“文景之治”，汉朝的统治者已经有充足的底气，可以不再依赖王国的“扶持”而君临天下了。于是，从平定“七国之乱”开始到推恩令在全国实施，伴随着董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”的声嘶力竭的呼喊，汉朝的中央集权制终于走向成熟。从此，分封制逐渐在人们的思想中慢慢消失。而郡县制却一枝独秀，秦汉政治制度，甚至整个封建社会的政治制度终于完成了一次华美的蜕变。
结 语
从以上的叙述当中我们可以知道，秦汉政治制度的演变基本上可以用四个字加以简单的概括，即“汉承秦制”。然而，在分封制与郡县制的关系上，秦汉统治者的态度却是完全不同的。秦始皇认为分封制与郡县制是“不共戴天”的，而汉高祖则认为分封制与郡县制是可以相互结合的。于是，秦汉政治制度的演变可以粗略的看作，从“废分封到行郡县”到“郡国并行”制度的演变，这是中国古代政治制度史上的一个重大问题。在这种制度的演变过程中，无论分封制和郡县制都发生过性质的变化。弄清分封制和郡县制的发展演变，对于认识中国古代尤其是先秦整个政治制度的演变，是很有好处的。
今天的中国正在世纪的春风中和平崛起，对于一些不适应生产力的政治制度中央也正在积极地探索改革之路。我们将在不断地借鉴和创新的过程中，形成具有我们自己独特风格的政治制度。中华民族也将在不久的将来巍然屹立于世界民族之林。
参考文献:
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